EN
print

Aides d'Etat

Dans l'Union européenne, le droit des Aides d'Etat fait partie intégrante des règles de concurrence, son objectif étant d'éviter que la politique des Etats en matière de soutien aux entreprises situées sur leur territoire ne fausse la concurrence dans le marché intérieur. Il est régi par les articles 107 et 108 TFUE, qui traitent respectivement des règles de fond et des règles de procédure. Ces règles fondamentales ont été complétées au fil des années par le droit dérivé et la jurisprudence, tous deux très fournis.

Comme pour toute règle ayant sa source dans le droit de l'Union européenne, les Etats membres ont la responsabilité de son application et de son respect sur leur territoire, sous le contrôle en premier lieu de la Commission européenne, qui dispose de larges prérogatives en ce qui concerne l'adoption et l'application de cette réglementation. Plus précisément, s'agissant de règles s'adressant aux Etats membres, la Commission exerce en cette matière un contrôle strict sur ces derniers et dispose de pouvoirs spécifiques à cet effet.

Le principe de base du droit des aides d'Etat, énoncé à l'article 107 paragraphe 1 TFUE, est que les aides accordées par les Etats membres sont, sauf dérogation, incompatibles avec le marché intérieur (et donc interdites), si elles affectent le commerce entre Etats membres et faussent la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Les dérogations possibles sont énoncées aux paragraphes 2 et 3 du même article. Le Conseil lui-même peut fixer des catégories d'aides autorisées. Hormis ces cas, c'est la Commission européenne qui a compétence exclusive pour accorder de telles dérogations, selon la procédure spécifique de l'article 108.

Bien que d'apparence simple, ces notions sont en pratique extrêmement complexes et spécifiques à la matière. Par exemple, le droit des aides d'Etat possède sa propre définition d'une « entreprise », avec un champ d'application plus large que la définition de droit commun.

De même, la notion d'« aide » est interprétée comme étant plus générale que la seule notion de subvention. Elle comprend non seulement des prestations positives telles que les subventions elles-mêmes, mais également des interventions de l'Etat qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d'une entreprise et qui de ce fait, ont des effets identiques à ceux des subventions (il peut par exemple s'agir d'un allègement fiscal pour une entreprise dont ne bénéficient pas ses concurrents).

La notion même de ressources d'Etat a pris aussi une acception de plus en plus large, et corrélativement de plus en plus complexe à définir. Elle fait l'objet d'une jurisprudence très abondante et parfois difficile à interpréter dans toutes ses nuances. En effet, si seuls les avantages accordés au moyen de ressources d'État sont considérés comme des aides au sens de l'article 107 TFUE, lesdits avantages peuvent être accordés directement par l'État, mais aussi indirectement par l'intermédiaire d'un organisme public, ou même privé, désigné ou institué par cet État. Ainsi, les aides accordées par les Etats membres passent souvent par un régime spécifique de taxes affectées ou autres incitations.

De même, la question de savoir si une mesure étatique avantage certaines entreprises ou certaines productions (critère dit de « spécificité » de la mesure) est parfois très difficile à établir. Cette question est particulièrement importante, en même temps que délicate à apprécier, lorsqu'il s'agit d'évaluer, notamment, une mesure fiscale, afin de déterminer si c'est une aide d'Etat soumise au contrôle de la Commission européenne, ou si c'est au contraire une mesure d'ordre général relevant de la politique autonome des Etats membres.

En matière fiscale, la problématique des aides d'Etat peut se poser en fait sous deux angles :

  • Soit lorsqu'une mesure fiscale conférant un avantage (exonération, dégrèvement ou même règle d'amortissement spécifique) constitue une aide d'Etat au profit du/des bénéficiaire(s) de cet avantage,
  • Soit lorsqu' une taxe affectée sert à financer des mesures qui remplissent toutes les caractéristiques d'une aide d'Etat, et fait ainsi partie intégrante de ce régime d'aide.

Des règles spécifiques existent aussi concernant les mesures étatiques destinées à compenser la réalisation d'un service d'intérêt économique général (SIEG), auquel cas elles sont considérées, non pas comme un « avantage » faussant la concurrence conféré à l'entreprise qui en bénéficie (et donc une aide d'Etat), mais comme la simple rémunération du service rendu. Pour être alors dans ce cas, les mesures en cause doivent remplir quatre critères cumulatifs (dits « critères Altmark » du nom d'un arrêt de base de la Cour de Justice de l'Union européenne du 24 juillet 2003 ) : 1- les obligations de service public doivent être clairement définies; 2- la compensation doit être préalablement calculée de façon objective et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes; 3- la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public (en tenant compte des recettes qui en découlent ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations); 4- enfin, lorsque le choix de l'entreprise n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public (permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au coût économiquement le plus avantageux), le niveau de la compensation "nécessaire" doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations.

Quant à la procédure selon laquelle la Commission européenne assure le contrôle du respect de leurs obligations par les Etats membres en matière d'aide d'Etat, elle fait l'objet de l'article 108 TFUE et d'un règlement du Conseil (659/1999) qui comporte de nombreuses dispositions précises dont la plupart sont le fruit de la jurisprudence, elle-même en constante évolution, de la Cour de Justice de l'Union européenne.

C'est à la Commission européenne que revient la compétence exclusive de se prononcer sur la compatibilité d'une aide, après avoir donné aux "parties intéressées" l'occasion de faire valoir leur point de vue. Pour ce faire, chaque Etat membre doit notifier à la Commission tout projet d'instituer ou de modifier une aide, que ce soit une aide individuelle ou un régime général.

Lorsqu'une aide est octroyée sans avoir été notifiée préalablement à la Commission, en méconnaissance de ces règles, elle est illégale de plein droit, et ce quelle que soit son éventuelle compatibilité ou non avec le marché intérieur. Une aide octroyée illégalement doit en principe être remboursée par son bénéficiaire. Lorsque, après en avoir eu connaissance (souvent suite à une plainte), la Commission statue sur une telle aide, elle peut la déclarer, selon le cas, compatible ou incompatible.

En pratique, la Commission prend de nombreuses mesures d'application, non seulement sur des cas individuels ou des régimes d'aides soumis à son examen, mais aussi, et de plus en plus, par voie de règlements « d'exemption par catégorie », selon un mécanisme analogue à celui que l'on trouve en droit de la concurrence pour l'application de l'article 101 §3 à certaines catégories d'accords entre entreprises. Les cas individuels et les régimes d'aides relevant de ces règlements n'ont alors pas à être notifiés à la Commission et peuvent être mis en œuvre directement par les Etats membres. De tels règlements existent, par exemple, en matière d'aides régionales, d'aides à l'agriculture, d'aides à l'environnement, ou encore en matière d'aides dites « de minimis », dont le montant est présumé ne pas porter atteinte à la concurrence dans le marché intérieur.

La Commission a aussi publié diverses lignes directrices qui, sans être obligatoires, permettent aux Etats membres de connaître la position de la Commission et de mieux prévoir la manière dont elle évaluera les aides qu'elle aura à connaître.

Dans les cas où la Commission a connaissance d'une aide non notifiée et qu'elle la considère incompatible, elle ordonne non seulement la suppression de cette aide, déclarée ainsi à la fois incompatible et illégale, mais aussi le remboursement par les bénéficiaires des sommes qu'ils ont antérieurement reçues, assorties des intérêts de droit, et ce sur une période pouvant remonter jusqu'à dix ans. De même, une aide déclarée compatible par la Commission est illégale avant cette décision de compatibilité, si bien que ses bénéficiaires doivent, en principe, verser à l'Etat membre à tout le moins les intérêts afférents aux sommes qu'ils ont perçues avant cette date.

Les juridictions des Etats membres ont, pour leur part, un rôle crucial à jouer dans ces mécanismes. En effet, bien qu'elles ne soient pas compétentes pour se prononcer sur le caractère compatible ou non d'une aide d'Etat (appréciation qui relève de la seule Commission, sous le contrôle de la Cour de Justice), ces juridictions ont l'importante obligation de tirer toutes les conséquences de son éventuelle illégalité, l'interdiction d'octroyer une aide sans qu'elle ait été préalablement déclarée compatible par la Commission étant d'effet direct.

En pratique, ce rôle des juges nationaux découlant de l'effet direct de l'illégalité des aides d'Etat non autorisées, et de l'obligation de remboursement qui en résulte, est souvent d'une articulation complexe, notamment lorsque la Commission est, parallèlement, saisie de la question de la compatibilité d'une telle aide. L'imbrication de ces règles a donné lieu à une jurisprudence fournie et très technique dans laquelle les considérations économiques jouent aussi un rôle important. Ainsi, il n'est pas rare que l'obligation de remboursement d'une aide perçue plusieurs années auparavant mette le bénéficiaire de cette aide en grande difficulté financière, voire en cessation de paiements. De plus, la complexité de certaines structures d'aides fait qu'il est parfois difficile d'établir avec certitude si une aide particulière aurait dû être notifiée à la Commission.

De par sa nature, le contentieux du recouvrement des aides d'Etat implique à la fois, en France, le juge administratif et le juge judiciaire.

Enfin, une des particularités de ce secteur est que, en droit, les décisions de la Commission sont adressées aux Etats membres, et non aux entreprises concernées. Celles-ci bénéficient de certains droits procéduraux en vertu desquels elles peuvent présenter des observations au cours de la procédure, mais leur place reste limitée alors que ce sont elles les premières intéressées, notamment lorsque des aides qu'elles ont perçues se révèlent par la suite illégales et qu'elles doivent alors les rembourser.

De par sa grande expérience de la pratique du droit des aides d'Etat, COUTRELIS & ASSOCIES a su développer au cours de nombreuses années une expertise unique en cette matière complexe et a été impliqué dans de nombreuses affaires fondatrices du droit des aides d'Etat de l'Union européenne. Le Cabinet représente des clients français, européens et internationaux à tous les stades des procédures d'aides d'Etat, notamment lorsqu'il s'agit de bénéficiaires et qu'il convient de les aider à justifier la compatibilité d'une aide, ou pour les aider à vérifier si les aides qu'ils perçoivent entrent dans le cadre de régimes autorisés ou d' exemptions par catégorie, ou encore pour les assister lorsqu'ils se voient réclamer le remboursement d'aides illégales.

Le Cabinet représente aussi des concurrents de bénéficiaires d'aides qui ont subi un préjudice du fait de l'existence de ces aides. Dans ces cas, le Cabinet assiste ses clients en tant que "parties intéressées" dans les procédures d'examen des aides devant la Commission européenne et devant la Cour de Justice de l'Union Européenne ainsi que devant les juridictions nationales, afin d'obtenir la cessation d'aides illégales, voire la fixation de dommages et intérêts à raison de l'octroi illégal de telles aides.

Domaines Juridiques

Cbi Multimédia