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Droit de l'Alimentation

Les denrées alimentaires étant, comme toutes les marchandises mises sur le marché dans l'Union européenne, soumises au principe de la libre circulation dans le Marché Unique, il est très vite apparu indispensable d'harmoniser un grand nombre de règles les gouvernant, avec le double objectif d'assurer la protection des consommateurs et la loyauté de la concurrence, dans un domaine particulièrement sensible touchant à la santé des personnes, tant du point de vue sanitaire que, de plus en plus, nutritionnel.

Le droit de l'alimentation s'applique à toute la chaîne alimentaire, y compris à des produits qui ne sont pas eux-mêmes des denrées alimentaires (comme par exemple la production agricole avant récolte), mais sont susceptibles d'entrer dans la chaîne alimentaire.

Les denrées alimentaires sont dès lors hautement réglementées au niveau européen, tant par des règles générales inscrites dans un texte de base, le Rt. 178/2002 du 28 janvier 2002 « établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires », que par une multitude de règles précises relatives à des produits ou des catégories de produits (règles dites « verticales ») et des règles s'appliquant à l'ensemble des produits (règles dites « horizontales »).

Selon le Rt 178/2002, les denrées alimentaires sont définies très largement et comprennent la quasi-totalité de ce qui est normalement ingéré, à l'exception des médicaments. Se pose alors parfois le délicat problème de la frontière entre médicament et denrée alimentaire, d'autant plus qu'un médicament peut se définir non seulement par sa fonction, mais aussi par sa présentation, s'il est présenté comme ayant des propriétés de prévention ou de guérison de maladies. Ces questions de frontière posent des problèmes difficiles, non seulement dans le cas des compléments alimentaires, qui sont, en droit de l'Union européenne, une catégorie de denrées alimentaires réglementée comme telle, mais aussi dans d'autres cas de produits à vocation spécifique ou pourvus d'allégations fortes en matière de santé. L'enjeu est ici très important pour les entreprises, qui peuvent se voir interdire des produits et même être poursuivies pour exercice illégal de la pharmacie. La plus grande prudence en la matière s'impose.

Le droit national est, en matière de denrées alimentaires, de moins en moins autonome car la plupart des matières sont régies au niveau européen par des règlements, directement applicables, qui remplacent peu à peu les anciennes directives qui faisaient l'objet de transpositions en droit national (comme par exemple en matière d'étiquetage et de présentation des denrées, ou pour l'emploi des additifs). Néanmoins, comme dans la quasi-totalité des matières relevant du droit de l'Union européenne, la mise en œuvre se fait au niveau national. En France, c'est principalement le Code de la Consommation et, pour certains domaines, le Code Rural, qui s'appliquent pour les matières non régies par les règlements, que ce soient des transpositions de directives ou des règles totalement autonomes, quand elles subsistent (par exemple quelques définitions de produits), ou encore en ce qui concerne les procédures de contrôle et les sanctions.

L'administration en charge du droit de l'alimentation est, en France, la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF) au Ministère de l'Economie, ainsi que, pour les matières relevant de l'hygiène et des denrées animales, la Direction Générale de l'Alimentation (DGAL) au Ministère de l'Agriculture. Les contrôles sont, quant à eux, effectués par les agents des services déconcentrés des préfectures, à savoir les Directions Départementales de la Protection des Populations (DDPP).

Le Règlement 178/2002 pose une obligation générale de sécurité des denrées mises sur le marché et le principe de la responsabilité de tous les opérateurs le long de la chaîne, depuis la production agricole jusqu'à la mise à disposition du consommateur. A cet effet, une obligation générale de traçabilité tout au long de la chaîne oblige chaque opérateur à connaître et à garder trace de la provenance et de la destination des marchandises qu'il acquiert et qu'il met sur le marché, ainsi qu'à coopérer avec les autorités, dans la mesure où il peut être responsable, en cas de présence sur le marché de produits non conformes, présentant un risque pour la santé ou impropres à la consommation. En de tels cas, des mesures de retrait, voire de rappels de produits, doivent être prises par les entreprises ou, selon le cas, sont ordonnées par les autorités.

Lorsque de telles mesures sont prises pour des produits qui peuvent circuler dans d'autres Etats membres de l'Union européenne, les autorités nationales communiquent une alerte via le réseau européen d'alerte spécifique aux denrées alimentaires, le « RASFF », pour avertir les autorités des autres Etats membres des risques posés par des produits présents sur leur territoire et permettre ainsi à ces Etats de prendre les mesures adéquates. A noter que le RASFF est consultable par tout le monde sur un site dédié de la Commission européenne, même s'il ne permet pas toujours au grand public de savoir quels produits sont effectivement concernés car les noms des entreprises ne sont pas publiés.

L'obligation générale de sécurité ainsi posée pour toutes les denrées alimentaires mises sur le marché européen fonde aussi de nombreuses règlementations, en matière d'hygiène dans les entreprises, en matière de composition des produits, et en matière d'étiquetage et de présentation.

Ainsi, les aliments et ingrédients dits « nouveaux » (novel foods), c'est à dire qui n'étaient pas sur le marché de l'Union européenne avant le 15 mai 1997, sont soumis à autorisation préalable de mise sur le marché, par décision de la Commission prise après avis de l'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (AESA, plus connue sous son acronyme anglais EFSA). C'est une procédure longue et difficile, que les entreprises préfèrent généralement éviter, quand cela est possible. La détermination du statut d'un produit, « novel food » ou non, est parfois elle-même fort complexe et l'expérience du Cabinet montre qu'elle nécessite une coopération étroite avec des scientifiques, internes à l'entreprise ou extérieurs.

Les additifs, c'est à dire les ingrédients à but technologique utilisés dans les denrées alimentaires (colorants, édulcorants, épaississants, conservateurs, etc.), sont eux aussi soumis à autorisation préalable au plan européen. La liste des additifs autorisés, par catégorie de denrées alimentaires où ils peuvent être employés, avec l'indication des conditions d'emploi, fait l'objet d'un règlement au niveau européen fréquemment amendé et complété (Rt. 1338/2008). Un système analogue à celui des additifs est en train d'être mis en place pour les enzymes. Les arômes sont aussi très étroitement réglementés.

Contrairement aux additifs, les auxiliaires technologiques, c'est à dire les substances à but technologique utilisées dans le process de fabrication d'une denrée alimentaire mais n'ayant aucune fonction dans cette denrée, ne sont pas réglementés au niveau européen, les aliments ainsi obtenus devant simplement présenter toutes les garanties de sécurité (notamment au regard des résidus d'auxiliaires technologiques qu'ils peuvent contenir). Cependant, en France, l'emploi des auxiliaires technologiques est aussi très encadré, en vertu d'une réglementation qui, dans sa version la plus récente, est issue d'un compromis avec la Commission européenne, suite à un arrêt rendu par la Cour de Justice du 28 janvier 2010. Toutes les catégories d'auxiliaires technologiques ne sont plus soumises à autorisation préalable comme elles l'étaient autrefois, mais certaines le sont encore, sous réserve de l'application du principe de la libre circulation des marchandises.

De surcroît, la frontière entre additifs et auxiliaires technologiques n'est pas toujours aisée à tracer pour un process donné, ce qui requiert, en cette matière aussi, une coopération étroite entre juristes et scientifiques.

Les Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) et les produits qui en sont issus font également l'objet d'autorisations préalables sur le marché européen, et sont de surcroît soumis à des règles de traçabilité particulières et à un étiquetage obligatoire. La matière est, on le sait, hautement sensible politiquement, mais elle est aussi très technique et encadrée par des règles juridiques précises que le Cabinet pratique depuis de nombreuses années pour ses clients de l'industrie.

En plus de ces règles générales touchant à la composition des denrées alimentaires, certaines d'entre elles font aussi l'objet de règles spécifiques, au niveau européen ou, parfois, au niveau national. Ainsi par exemple, et sans prétendre à l'exhaustivité, on peut mentionner certaines directives dites « verticales » (jus de fruits, produits de cacao et de chocolat, eaux minérales, confitures…) ou encore des textes d'origine agricole réservant certaines dénominations, en matière laitière (beurre, crème) ou en matière viticole et pour les boissons spiritueuses. Il convient donc toujours de vérifier avec la plus grande attention, surtout si on lance un nouveau produit, si ce dernier fait l'objet d'une réglementation spécifique, au niveau européen ou même, le cas échéant, au niveau purement national (comme par exemple, en France, les fromages, ou les laits fermentés et le yaourt, ou certains produits de charcuterie). En ces matières, les règles nationales peuvent aussi comporter des codes d'usage professionnels ou des normes, dont la valeur juridique et le caractère contraignant, notamment vis-à-vis de produits importés, mérite toujours une analyse juridique très précise au regard du principe de libre circulation des marchandises.

Le Droit de l'Alimentation traite non seulement de la composition des denrées alimentaires et de leur mode de fabrication, mais aussi de leur étiquetage et, plus largement, de leur présentation. Le droit en la matière, très largement harmonisé au plan européen, pose des règles de plus en plus exigeantes pour l'information du consommateur, qui vont au-delà de sa seule protection contre les tromperies.

Ainsi par exemple, le débat sur l'indication de l'origine des ingrédients, suite au scandale de la viande de cheval, ne fait que reprendre une revendication de certains déjà ancienne dont le principe est inscrit dans le règlement sur l'information du consommateur qui est entré en application en décembre 2014 (Règlement 1169/2011, dit règlement "INCO"), succédant à l'ancienne directive sur l'étiquetage. La détermination de l'origine d'un produit se fait par référence aux règles douanières, elles-mêmes fort complexes et nécessitant également une très bonne connaissance de cette matière.

Au-delà de questions très pointues et relativement nouvelles comme celle de l'origine, l'essentiel d'un étiquetage d'une denrée alimentaire demeure l'obligation d'indiquer la dénomination d'un produit (qui n'est pas toujours elle-même aisée à déterminer), la liste de ses ingrédients (y compris les additifs, mais non les auxiliaires technologiques, d'où l'importance de bien tracer la frontière entre les deux, ce qui n'est pas toujours aisé), les allergènes (y compris, cette fois, s'ils proviennent d'auxiliaires technologiques) la date limite de conservation, la quantité, le tout dans une langue aisément comprise par le consommateur. La déclaration nutritionnelle, encore facultative à ce jour (sauf pour certaines denrées alimentaires où la déclaration est déjà obligatoire, notammenten cas d’allégation ), deviendra obligatoire, pour toutes les denrées, en décembre 2016.

Les indications purement facultatives, mais essentielles pour les industriels, que sont les allégations, sont aussi très strictement encadrées, notamment les allégations nutritionnelles et de santé. La réglementation prohibe désormais toute allégation nutritionnelle ou de santé qui ne figure pas sur une liste d'allégations autorisées au plan européen, en application du règlement 1924/2006. Les entreprises peuvent déposer des demandes de validation d'allégations nouvelles, en fournissant un dossier scientifique qui est soumis à l'évaluation de l'EFSA avant que la Commission n'arrête une décision sur la demande. Dans certaines conditions, les études scientifiques fournies à l'appui de ces demandes peuvent permettre de réserver pour cinq ans l'allégation à l'entreprise qui les a faites (données dites « propriétaires »). Mais, en refusant la protection aux études du simple fait qu'elles ont déjà été publiées, la Commission a restreint considérablement cette possibilité. La mise en oeuvre du Règlement sur les allégations nutritionnelles et de santé pose aussi des problèmes d'interprétation, en particulier au sujet de la notion même d'allégation « santé » et sur les variations possibles quant à la formulation des allégations autorisées par la réglementation.

A la différence des allégations nutritionnelles et de santé, d'autres allégations ne font l'objet d'aucune harmonisation européenne. Tel est le cas notamment de l'allégation « naturel », tant recherchée de nos jours, qui est réglementée – souvent de manière restrictive, mais pas toujours - au niveau des Etats membres. Ainsi en France, la DGCCRF a pris une position à la fois stricte, mais néanmoins ouverte, en admettant sous certaines conditions de revendiquer une « origine naturelle » pour des produits qui ne sont plus à proprement parler « naturels ».

On le voit, la mise sur le marché de denrées alimentaires nécessite un travail systématique et minutieux de vérification des règles nationales et européennes, sur le statut du produit et de ses composants, sur sa dénomination, et sur les obligations auxquels il est soumis en matière d'étiquetage, de présentation et de publicité. Elle peut aussi nécessiter le recours à d'autres analyses juridiques telles que la libre circulation des marchandises dans l'Union européenne, les règles de concurrence et le droit de la consommation, voire le droit douanier.

COUTRELIS & ASSOCIES a une pratique reconnue de longue date en ces matières, et dispose à cet effet d'une équipe dédiée à ces questions, qui sont toujours à traiter au cas par cas. Des entreprises françaises, européennes et internationales font appel à nous, parfois de très longue date, pour assurer l'ensemble de la conformité de leurs produits. D'autres entreprises et des associations professionnelles nous demandent régulièrement des consultations sur des points juridiques précis. D'autres encore nous appellent pour apporter l'appui juridique nécessaire à une équipe plus large composée de scientifiques et/ou de spécialistes du marketing pour lancer de nouveaux produits ou de nouvelles publicités, ou pour préparer et suivre le bon aboutissement de dossiers de demandes d'autorisation.

Nous sommes aussi très fréquemment amenés à travailler de manière transnationale, et formons à cet effet des équipes ad hoc avec les meilleurs spécialistes d'autres pays d'Europe et des Etats-Unis avec lesquels nous entretenons des rapports réguliers, sans toutefois aucune exclusivité. Nous avons aussi de nombreux contacts avec des scientifiques indépendants dans les différentes spécialités qui sont nécessaires en fonction des dossiers (toxicologues, nutritionnistes, etc.), auxquels nous faisons appel en choisissant à chaque fois celui qui répond le plus adéquatement aux besoins de nos clients.

Les membres de COUTRELIS & ASSOCIES publient régulièrement dans diverses revues spécialisées (FDLI Update, European Food and Feed Law Review-EFFL), font des conférences (FDLI à Washington, EFFL), dispensent des formations sur des sujets techniques pointus (additifs, allégations, etc.) et assurent chaque semestre, depuis sa création en 1999, la partie « Droit de l'Union Européenne » du cours en ligne de Droit International de l'Alimentation de Michigan State University. Le Cabinet est aussi très présent et actif dans des associations comme le Food and Drug Law Institue à Washington (FDLI), l'Institute of Food Technologists (IFT) et l'Association Européenne de Droit de l'Alimentation (AEDA).

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