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Droit de la Politique Agricole Commune

La Politique Agricole Commune (PAC) a constitué, dès l'origine, une action majeure de la Communauté Economique Européenne et maintenant de l'Union Européenne. Elle a subi de profonds changements au fil du temps, sous l'influence d'une part d'évolutions internes, telles que les élargissements successifs, la constitution d'excédents structurels dans de nombreux secteurs ou la nécessité de préserver l'environnement, et d'autre part d'impératifs de droit international, en particulier dans le cadre de l'OMC. La PAC demeure néanmoins, en vertu du Traité lui-même (articles 38 et suivants TFUE), une politique commune. Même si elles laissent de plus en plus de marge de manœuvre aux Etats membres, les décisions fondamentales relatives à la PAC se prennent au niveau européen. Les Etats membres ont un rôle capital dans la mise en œuvre de ces mesures et des contrôles qu'elles nécessitent.

La PAC s'applique aux produits agricoles, c'est-à-dire ceux qui sont définis comme tels à l'annexe I du traité. D'une manière générale, ce sont les produits du sol et de première transformation, mais il est toujours préférable de vérifier cela sur la liste, qui est limitative et précise. Un des objectifs majeurs de la PAC est d'assurer le revenu des agriculteurs, via deux instruments que sont la gestion des marchés et les mesures structurelles. Ces instruments sont financés par deux fonds spéciaux qui font partie du budget de l'Union Européenne, le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA) et le Fonds Européen de Développement Rural (FEADER).

A. - Le premier instrument, la gestion des marchés, financé par le FEAGA, a longtemps fait l'objet de différentes « organisations communes de marchés » (OCM), chaque secteur de production étant soumis à une OCM spécifique. Seuls quelques rares produits sont restés « hors OCM » (en particulier la pomme de terre). Depuis la fin 2007, les diverses OCM ont été réunies dans un seul règlement de base dit « OCM unique » (Rt. 1234/2007 à l'origne, remplacé à présent par le Rt. 1308/2013), dans lequel ont été intégrées progressivement les OCM spécifiques qui l'ont précédé. Néanmoins, chaque secteur de produit continue à être soumis à ses propres mesures spécifiques et de nombreux textes d'application restent propres à chaque secteur, même si les règles de base sont à présent rassemblées dans cette OCM unique. Le maintien d'une telle diversité est inévitable, car les caractéristiques des productions et de leurs marchés sont très différentes : on ne peut pas prendre les mêmes mesures de soutien du marché pour les céréales (qui se stockent, sont des véritables « commodities » objet de négoce mondial et se sèment chaque année), que pour les fruits (qui sont des cultures pérennes, saisonnières et non stockables). De même, les produits issus de l'élevage (viande, produits laitiers, volailles, œufs) ne se produisent pas et ne se gèrent pas de la même façon que les produits végétaux. Quant au vin, il s'agit d'un cas tout à fait spécifique où les règles de qualité et les indications géographiques revêtent une importance toute particulière.

Il n'est pas possible d'examiner ici en détail chacun de ces secteurs. Le Cabinet est amené à traiter d'affaires relatives aux secteurs de produits les plus variés, ce qui le conduit à procéder pour chaque produit à une étude précise de la réglementation particulière applicable à ce produit, ainsi qu'à son évolution la plus récente et à son contexte.

D'une manière générale, on peut néanmoins indiquer que l'on retrouve dans chaque secteur deux grandes catégories de mesures de gestion du marché : les mesures de gestion interne (1) , et les mesures relatives aux échanges extérieurs (2).

1. Les mesures de gestion interne

Ces mesures peuvent comporter des soutiens directs au revenu, par la fixation de prix de référence ou des retraits de marché ou encore des mesures de stockage. Toutefois, les soutiens par les prix sont de plus en plus rares, remplacés progressivement depuis une dizaine d'années par des soutiens directs au revenu des agriculteurs qui ne sont plus fonction de leur production. L'objectif est en effet de promouvoir, par des aides dites « découplées », sous forme d'un « Droit à Paiement Unique » (DPU), une plus grande connexion de l'agriculteur avec les réalités du marché, en l'incitant à choisir lui-même ses productions en fonction du marché, et à prendre en compte le respect de l'environnement, l'octroi des DPU étant aussi lié au respect de critères environnementaux (« éco-conditionnalité »). La mise en œuvre de ce régime de DPU, qui sur le terrain est complexe, est différent selon les secteurs de production et dans une certaine mesure modulable selon les Etats membres. Il donne lieu à beaucoup d'interrogations et de litiges avec les autorités nationales, dont certains conduisent les juges à interroger la Cour de Justice de l'Union européenne dans le cadre de renvois préjudiciels.

Un dispositif clé du soutien du revenu des producteurs a aussi été longtemps, dans certains secteurs, la limitation des « droits à produire » (ou du moins à mettre sur le marché de l'Union européenne), par des systèmes de quotas (lait, sucre) ou de droits de plantation (vin). Tous ces régimes sont voués à disparaître, mais à l'issue de périodes de transition. En effet, les quotas acquièrent pour leurs titulaires, avec le temps, une valeur qu'il n'est pas possible financièrement de supprimer brutalement et sans mesures d'accompagnement. La fin des quotas laitiers a été décidée pour 2015 et celle des quotas sucre pour 2017, tandis que celle des droits de plantation viticoles a été, pour le moment, différée sine die.

2. Les mesures relatives aux échanges extérieurs

Ces mesures constituent également un volet important de la gestion des marchés. Longtemps indissociables du soutien des prix intérieurs, les restitutions à l'exportation (qui posaient dans leur mise en œuvre des questions de droit douanier complexes et spécifiques et qui ont donné lieu à une très nombreuse jurisprudence) ont été progressivement supprimées pour ne plus concerner, à l'heure actuelle, que quelques secteurs, notamment la viande. En grande partie suite aux négociations à l'OMC, et en conformité aux engagements de l'Union européenne à ce niveau, la gestion des échanges extérieurs est devenue beaucoup plus fine, prenant souvent la forme de contingents, d'exportation ou d'importation selon le cas, ouverts par produits en fonction de l'état des marchés, et donnant toujours une très grande place aux régimes douaniers.

Toutes ces mesures de gestion des marchés relèvent, en France, de la compétence de FranceAgriMer, organisme unique qui a regroupé en 2009 les divers organismes d'intervention par produits qui existaient auparavant. Son rôle essentiel est de mettre en œuvre, selon les procédures du droit administratif français, les mesures arrêtées au plan européen en appliquant les règlements du Conseil et de la Commission adoptés à cet effet. Lorsque les échanges extérieurs sont en cause, les services de la Douane peuvent aussi intervenir.

B. - Le second instrument de la PAC est constitué par les mesures structurelles, financées par le FEADER, généralement par abondement de financements nationaux (comme par exemple en France par la Prime d'Orientation Agricole - POA). Il s'agit de diverses catégories d'aides à la restructuration ou à la modernisation des exploitations ou des industries de première transformation, ou encore d'aides aux structures de commercialisation. C'est un domaine où les Etats membres jouissent d'une certaine liberté de manœuvre, mais dans le cadre de types d'actions strictement définis afin de ne pas interférer avec les politiques communes. Ainsi, les Etats membres n'ont pas le droit de financer des aides à l'augmentation de capacités dans des secteurs déjà en surcapacité comme le lait ou le sucre.

En toutes ces matières, qui impliquent le versement de fonds européens aux entreprises, les autorités nationales ont des obligations de contrôle très strictes. En France, ces contrôles sont diligentés, selon le cas, par le Service de Contrôle de la Régularité des Opérations dans le Secteur Agricoles (SCOSA), rattaché au Ministère de l'Economie, ou par la Direction des Douanes. En cas de fraudes ou d'irrégularités, les conséquences financières peuvent être très lourdes pour les opérateurs, conduisant au remboursement des fonds perçus et à des pénalités financières très élevées dont le but est clairement dissuasif, et ce sans préjudice de poursuite pénales. Nous avons une grande expérience de ces affaires complexes et, si nécessaire, le Cabinet défend ses clients devant l'administration et les tribunaux, y compris au besoin en contestant la validité des textes européens eux-mêmes devant la Cour de Justice de l'Union européenne.

En dehors des mesures de soutien du revenu des producteurs et des mesures structurelles, la PAC comporte aussi diverses autres actions, en matière notamment de qualité et de définition des produits, dont certaines font partie intégrante de l'Organisation Commune des Marchés.

Ainsi, la réglementation viti-vinicole comporte des mesures relatives aux plantations, aux pratiques œnologiques, aux mentions d'étiquetage et aux indications géographiques (correspondant, en France, à l'Appellation d'Origine Contrôlée - AOC).

On peut aussi citer à titre d'exemple le secteur laitier, qui comporte des définitions de produits et une réservation des dénominations laitières (lait, beurre, crème, etc.). Pour chaque produit ou type de produit, il convient toujours de vérifier s'il existe, dans les textes agricoles (relevant de la PAC et/ou du code Rural), des définitions spécifiques et des règles de production dont le respect s'impose.

En matière culturale, toutes les variétés ne sont pas autorisées, et il convient de se référer au Catalogue Commun des Espèces et des Variétés, régulièrement mis à jour au fur et à mesure de l'inscription de variétés nouvelles et aussi, parfois, de la radiation de certaines variétés. Ce domaine est étroitement lié à celui des semences, régi par des règles particulières et soumis à un régime de propriété intellectuelle spécifique (Obtentions Végétales). Le régime des Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) relève de cette matière, tout en étant soumis en outre à des règles spécifiques très strictes d'autorisation préalable destinées à vérifier la sécurité des variétés, tant pour l'alimentation humaine et animale que pour l'environnement. Comme on le sait, plusieurs Etats membres, et une certaine partie de l'opinion, sont opposés à la culture de ces variétés et la France a décidé d'imposer unilatéralement un « moratoire » à la culture de variétés OGM pourtant autorisées au plan européen, et ce en dépit de plusieurs arrêts favorables de la Cour de Justice de l'Union Européenne et du Conseil d'Etat. Ce débat met en lumière, si besoin était, le caractère malheureusement politique qu'a pris cette question dans laquelle les aspects scientifiques et techniques sont, de ce fait, relégués à l'arrière-plan, alors qu'ils devraient être traités exclusivement et avant toute autre considération.

La politique de qualité des produits agricoles et alimentaires comporte aussi l'ensemble des « signes de qualité », qui sont réglementés de manière horizontale au plan européen. Ainsi, un règlement spécifique régit les Appellations d'Origine Protégées (AOP), les Indications Géographiques Protégées (IGP) et les Spécialités Traditionnelles Garanties (STG). En vertu de ce régime, les dénominations des produits qui en bénéficient peuvent être protégées dans toute l'Union Européenne, sur décisions individuelles prises par la Commission européenne à la demande des Etats membres dont ces produits sont originaires. Cette procédure se déroule en deux temps, au niveau national d'abord, puis au niveau européen, à la fois pour garantir que les produits en cause remplissent toutes les conditions requises et, parce qu'a été mise sur pied une procédure d'opposition, pour préserver les droits de tiers qui se trouvent exclus de la possibilité de continuer à utiliser des appellations devenues protégées. En France, c'est l'INAO (Institut National de l'origine et de la Qualité) qui est chargé de la mise en œuvre de cette procédure, ainsi que de la protection des appellations reconnues.

L'agriculture biologique est également soumise à des règles spécifiques, arrêtées au plan européen et mises en œuvre en France par l'INAO.

Pour tous ces signes de qualité, ce sont des groupements qui mettent au point les cahiers des charges, sous l'égide de l'INAO, et qui définissent les modes de production et les caractéristiques des produits finis. Il en est de même du système purement français des labels, et notamment du label rouge, qui définit une qualité de produits supérieure à la qualité moyenne. La conformité des produits mis sur le marché à ces cahiers des charges est certifiée par des organismes certificateurs agréés à cet effet. Un des aspects les plus délicats de ces systèmes est celui du maintien d'une concurrence non faussée sur le marché, alors que les règles sont définies par des groupements. Les autorités doivent donc veiller d'une part à ce que les règles établies soient objectivement justifiées et non discriminatoires (d'où l'importance de la phase publique d'opposition ouverte avant l'octroi de tout signe de qualité), et d'autre part à ce que les contrôles effectués soient indépendants des groupements de producteurs.

Enfin, quelques précisions s'imposent en ce qui concerne le droit de la concurrence appliqué au secteur agricole. Selon l'article 42 TFUE, les règles de concurrence ne s'appliquent au secteur agricole que dans la mesure déterminée par le Parlement et le Conseil, alors qu'elles s'appliquent directement et de plein droit à tous les autres secteurs de l'économie (à la seule autre exception des transports, qui sont également soumis à des règles de concurrence spécifiques). En vertu de cette disposition du traité, c'est dans le règlement fixant l'OCM unique (articles 206 et suivants) que l'on trouve la base juridique de l'application du droit de la concurrence, tant pour les pratiques anticoncurrentielles (articles 101 – 102 TFUE) que pour les Aides d'Etat (articles 107-108 TFUE). Des exceptions au droit de la concurrence sont, en principe, envisageables, mais elles sont si étroitement encadrées qu'il est, en pratique, très difficile de s'en prévaloir individuellement, les accords entre entreprises, de même que les aides d'Etat, et le cas échéant d'autres mesures nationales telles que des taxes, ne devant pas interférer avec l'organisation commune des marchés qui a conféré compétence exclusive à l'Union européenne dans la quasi-totalité des secteurs. En revanche, l'application spécifique du droit de la concurrence aux produits agricoles prévue par le traité fonde des régimes spécifiques, intégrés à la PAC, dans des matières particulières que sont les groupements de producteurs et les accords interprofessionnels, ainsi que l'extension de leurs règles par les pouvoirs publics.

Lorsque les restrictions de concurrence ainsi mises en œuvre ne sont pas expressément autorisées au niveau européen, elles constituent des infractions à la fois aux règles de la PAC et de la concurrence, qui peuvent être sanctionnées par la Commission européenne et par les autorités nationales de Concurrence (l'Autorité de la Concurrence en France, ADLC).

De par ses compétences pointues à la fois dans le domaine de la PAC et du droit de la concurrence, le Cabinet est particulièrement bien outillé pour assister ses clients en ces matières, dans lesquelles il a une longue expérience, qu'il a mis en pratique dans le cadre de plusieurs affaires importantes à la Cour de Justice de l'Union européenne et à l'ADLC.

Les membres du Cabinet publient régulièrement sur ces questions.

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